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6 janvier 2013 7 06 /01 /janvier /2013 15:01

Conseil de l'Union européenneIl est une chose qui est couramment contestée par les souverainistes, c'est la dilution du pouvoir national dans le processus décisionnel européen.

En effet, rares – et de plus en plus critiqués – sont les domaines nécessitant encore l'unanimité des États.

La plupart des décisions se prennent par le Conseil européen à la majorité qualifiée (1).

 

De fait, ce sont les chefs d'État, membres du Conseil européen, qui engagent l'accord de leur pays sur les projets de directives et de règlements européens transmis par la Commission européenne.

Un paradoxe qui, lui, est rarement soulevé par les tenants de la souveraineté nationale, peut-être parce qu'il met en lumière le peu d'intérêt qu'accordent les parlementaires nationaux à l'exercice de leurs prérogatives.


En vérité, le Parlement français ne semble s'interroger que sur sa place dans l'ensemble institutionnel européen. Jamais n'est évoqué le problème, strictement national, mais pourtant majeur, de la séparation des pouvoirs Parlement-Gouvernement.

 

En effet: exécutifs au niveau national, les ministres et les chefs d'État se font législateurs au niveau européen.

Et pourtant, la séparation des pouvoirs est un principe fondamental de la démocratie, valeur que promeut le préambule du traité de Lisbonne.

 

En confiant le pouvoir de décision aux exécutifs nationaux, les traités européens ont donc laisser aux États le soin de mettre en place des processus internes permettant de garantir le caractère démocratique du processus décisionnel.

Ceci ne peut leur être reproché: personne, sinon l'État lui même, n'est plus à même de désigner qui, à l'intérieur d'un État, est légitime à porter la voix de sa population.

 

Tous les États membres de l'Union européenne étant des démocraties parlementaires, ils ont donc choisi de confier le pouvoir législatif à leur Parlement national. Aucune action gouvernementale ne peut être entreprise sans recevoir l'aval des parlementaires.

Ce constat, vérifié en matière de politique intérieure, n'est malheureusement pas d'actualité sur la scène européenne: rares sont les États qui donnent à leur Parlement le droit de s'opposer à une décision prises au Conseil européen.

 

A ma connaissance, seule la Constitution allemande oblige le gouvernement, « avant de concourir aux actes normatifs de l’Union européenne », à « prendre en considération les prises de position du Bundestag » (l'article 23 (3) de la loi fondamentale allemande).

 

En France, aucune disposition de ce type n'existe. Ainsi, depuis 1993, le gouvernement français vote des lois sans avoir recueilli au préalable l'accord des parlementaires.

 

Si l'article 34 de la Constitution française énumère explicitement les domaines dans lesquels le Parlement doit être consulté (dits « domaine réservé de la loi »), le gouvernement négocie quotidiennement au sein des institutions européennes des textes qui relèvent pourtant de ce domaine réservé.

 

Comme l'expliquait pourtant le discours de Philippe Séguin à la tribune de l'Assemblée nationale en 1992, le Parlement français s'est lui même dessaisi de sa compétence législative:

« Mon irrecevabilité se fonde sur le fait que le projet de loi viole, de façon flagrante, le principe en vertu duquel la souveraineté nationale est inaliénable et imprescriptible, ainsi que le principe de la séparation des pouvoirs, en dehors duquel une société doit être considérée comme dépourvue de Constitution. »

 

De fait, les parlementaire français sont, soit court-circuités, lorsque la réforme européenne fait l'objet d'un règlement européen, soit simplement saisis pour la forme lorsqu'il s'agit d'une directive (2).

 

En confiant l'écriture de ces textes à des organismes supranationaux sans introduire de nouvelles procédures de contrôles préalables, le Parlement français a ainsi donné – sans contrôle – son pouvoir législatif au gouvernement (3).

En effet, comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis du 21 décembre 2000, « la conduite des relations extérieures de la France, y compris avec les autorités communautaires, ne relève pas de la compétence du Parlement » (4).

 

Certes, la réforme constitutionnelle de 1992 a permis l'écriture d'un nouvel article 88-4 disposant l'obligation pour le gouvernement de transmettre au Parlement « les projets d'actes législatifs européens ». Ce contrôle parlementaire était exercé auparavant par l'application de la loi du 10 mai 1990 (dite loi Josselin) qui imposait au gouvernement de communiquer aux deux assemblées les projets de textes européens. Lors de la ratification du Traité de Maastricht, l'État a souhaité introduire ces dispositions dans le marbre de la Constitution.
Cependant, aucune disposition n'est venue régler les problèmes relatifs à la séparation des pouvoirs, l'Etat et les juges faisant semblant de considérer 
le fonctionnement de l'Union européenne comme une banale organisation internationale (5).


Lors des débats parlementaires de 1992, le gouvernement (par la voie de la ministre Élisabeth Guigou) a ainsi fait savoir à plusieurs reprises qu'il ne saurait être lié par un mandat impératif: « le Gouvernement n'est bien entendu pas lié par l'avis émis par le Parlement. La Constitution, en effet, prévoit que le Gouvernement ne peut pas recevoir de mandat impératif et ne peut pas être lié par une décision du Parlement sur les textes internationaux. » (6). 

 

Vingt ans après la ratification du Traité de Maastricht, nous nous retrouvons donc dans une situation où, par exemple, le Parlement français n'a aucun moyen légal de s'opposer au vote favorable du chef de l'Etat sur un règlement européen introduisant l'obligation de transmission des projets de loi de finances à la Commission européenne (cf. Two-Pack).

 

Cette situation est soit ignorée par les parlementaires, soit acceptée, comme le prouve la déclaration d'Élisabeth Guigou le 25 septembre dernier:

« Il ne s'agit pas d'aller vers un système de mandat impératif à l'allemande, qui provoquerait, soit dit en passant, un blocage général de l'Union européenne ».

 

 

----------

 

(1) Une délibération est acceptée si elle recueille au moins 255 voix exprimant le vote favorable d'une majorité d'État et si, ensuite, elle est approuvée par une majorité des députés siégeant au Parlement européen. Par exemple, lorsque François Hollande donne l'accord de la France, ce dernier compte pour 29 voix sur un total de 345 (réparties entre les États membres selon leur poids respectif).
Le Conseil de l'Union européenne rassemble les ministres qui, selon leur domaine de compétence, approuvent les textes transmis ensuite au Parlement européen.
Le Conseil européen rassemble les chefs d'Etat qui valide les textes suite à l'accord du Parlement européen. Les réunions du Conseil européen se déroulent
à huis clos, ce qui ne permet pas de connaitre la position propre à chaque Etat.

(2) En effet, les règlements européens sont directement applicables. Seules les directives européennes nécessitent la création de textes nationaux permettant leur application. Cependant, le Conseil constitutionnel a admis que le Parlement français était tenu, au nom de son engagement européen, a ratifié les directives (sauf en présence d'une disposition expresse contraire de la Constitution).

(3) La suite du discours de Philippe Séguin est particulière claire à cet égard: « La question de la séparation des pouvoirs se pose dans les mêmes termes. Aucune assemblée n'a compétence pour se dessaisir de son pouvoir législatif par une loi d'habilitation générale, dépourvue de toute condition précise quant à sa durée et à sa finalité. [...] On demande donc au Parlement, qui n'en a pas le droit, rien de moins que d'abandonner sa compétence législative aux organes communautaires chaque fois que ceux-ci le jugeront nécessaire pour l'application du traité. »

(4) Cette liberté de négociation en matière internationale du gouvernement reste cependant soumise à l'approbation en dernier ressort des textes internationaux par le Parlement. Comme nous l'avons vu ci-dessous (2), cette approbation parlementaires est inexistante en matière de droit européen.

(5) Constance Grewe, constitutionnaliste, met en avant l'idée selon laquelle serait distinguer les notions de souveraineté interne et de souveraineté externe: "Distinguer, voire opposer, la face interne et la face externe de la souveraineté revient à solliciter quelque peu les textes, à jouer sur les mots et à proner une étanchéité des ordres juridiques interne et international étrangère au développement contemporain des relations internationales" (Revue de droit constitutionnel, n°11, 1992). 

(6) Débats au Sénat, 16 juin 1992

 

   
 

Merci d'avance à tous ceux qui publient/relaient mes articles. Merci cependant de sélectionner un extrait et de mettre le lien vers l'article original! Magali

 

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Published by Magali - dans Europe
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commentaires

COUPU Jean 15/01/2013 13:32

C'est aussi la clarté, je le répète, que je salue -approuvant bien sûr sans réserve le fond-. La syntaxe et le soin porté aux accords (les pronoms il ou elle) mettent en valeur la richesse et
précision de notre langue;
C'est pourquoi je salue l'effort du commentaire de M. CRAIG qui s'exerce à ces qualités. Bravo

Magali Pernin 06/01/2013 17:47

Bonjour Craig,

Plusieurs remarques à ton commentaire.

- sur la domination de l'exécutif sur le législateur:
En France, je pense que cette domination relève surtout du système électoral. De fait, ce n'est pas tant le partage des compétences entre les institutions qui est à mettre en cause mais simplement
les modalités scrutins.

- sur la partage des compétences: je suis d'accord avec toi, le gouvernement n'est jamais tenu à seule exécution des textes votés par le Parlement.
De fait, les domaines de la loi (article 34) sont assez limités.

- mon article ne visait pas à critiquer la séparation des pouvoirs entre les institutions européennes, mais seulement entre les institutions nationales.

Craig Willy 06/01/2013 16:19

J'ajoute : Une différence est qu'un loi nationale mise en oeuvre par le gouvernement-Parlement est relativement facile à défaire. Une nouvelle loi européenne est extrêmement difficile à défaire ou
réformer, mais c'est plus facile dans la mesure qu'on agit par la majorité qualifié et non l'unanimité (vétocratie).

Dans ce cas le Six-Pack/Two-Pack sont beaucoup moins un déssaisie du pouvoir du Parlement et du peuple que le Fiskalpakt ou l'Union bancaire (unanimité, donc éternels).

Craig Willy 06/01/2013 16:06

Article intéressant.

Je dois dire que je n'ai jamais compris le concept de séparation des pouvoirs *dans la pratique*, sauf si on constate qu'elle est violée constamment même par les régimes qu'on considère comme
démocratique. En effet, les régimes occidentaux, à l'exception des États-Unis avec la séparation très marquée entre Congrès et Président (sa Constitution est d'ailleurs explicitement inspirée de
Montesquieu), semblent tous la violer, du moins concernant les relations exécutif-législateur.

On a:
* Soit la domination de l'exécutif sur le législateur, parce que le système électoral lui donne systématiquement une majorité écrasante (modèle britannique, Ve République). L'exécutif passe les
lois comme bon lui semble.
* Soit la domination du législateur sur l'exécutif, qui, dépendant du Parlement (IIIe/IVe Républiques, Italie, un peu l'Allemagne). Dans ce cas l'action de l'exécutif (politique étrangère
notamment) est prise en ôtage par les caprices de changeantes coalitions.

Ces deux systèmes posent problèmes mais cela a apparemment était compatible avec l'existence durable de nos démocraties. Certains, notamment Raymond Aron, ont donc interprété la séparation des
pouvoirs non littéralement (elle n'existe quasiment jamais dans les faits) mais par *l'équilibre* et la *pluralité* des pouvoirs qui sont eux aussi décrits par Montesquieu. Ainsi toute société qui
veut rester libre et avoir un gouvernement modéré (au sens de Montesquieu) doit avoir des contrepouvoirs que ce soit constitutionnels (le législateur, le judiciaire) ou informelles (la presse, les
syndicats, les manifestations citoyennes, la "société civile").

Personnellement je ne considère pas que la séparation des pouvoirs est plus violée par l'Union européenne que par les gouvernements nationaux. Conseil, Commission, Cour et Parlement sont
effectivement des centres de pouvoir différents et valables. En France, en l'absence de cohabitation, le Parlement est le simple machin du président et du gouvernement. Le Parlement peut
théoriquement retirer son soutien au gouvernement si elle s'oppose à l'action d'un ministre au niveau européen. Cela n'arrive jamais dans les faits. Concrètement : Le Parlement est aussi "couché"
quand il vote le Fiskalpakt que quand il laisse un ministre voter le Two-Pack. (Bien que, au moins, le vote parlementaire attire un peu plus d'attention !)

Je pense néanmoins que le régime français actuel est un peu malsain à cet égard et tend à renforcer l'esprit de cour. Un renforcement du Parlement et une réelle séparation des pouvoirs
nécessiteraient, à mon avis, d'un changement du système électoral pour que le Président ne bénéficie plus systématiquement du large majorité (je pense d'ailleurs que la cohabitation n'est pas
toujours mauvaise). Personnellement je pense qu'une part de proportionnelle, forçant par exemple les socialistes de coaliser avec le Front de Gauche, les verts ou les centrists, créerait de fait la
sorte de dépendance du gouvernement sur la volonté des députés qu'on observe en Allemagne, y compris concernant la politique européenne.

Je pense que ceci serait très sain. La Constitution actuelle est extrêmement césariste. J'aimerais plutôt que le pouvoir en France soit organisé grosso modo à mi-chemin entre les États-Unis pour
l'exécutif et l'Allemagne pour le législateur.